番禺區(qū)是廣州市南部的近郊區(qū)，1980年代末以來自下而上的農(nóng)村工業(yè)化帶來了集體建設(shè)用地的蔓延擴散。集體建設(shè)用地用途以村屬工業(yè)為主，部分區(qū)位較好的城中村也在集體用地上建設(shè)商業(yè)、酒店、專業(yè)市場等設(shè)施。

2000年以后，番禺曾致力于對鎮(zhèn)、村及村級以下農(nóng)村工業(yè)點進行集聚，建立鎮(zhèn)為單位的工業(yè)園區(qū)，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地的集約利用。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的社區(qū)屬性、園區(qū)集聚巨大的協(xié)商交易成本和村組之間利益協(xié)調(diào)困難，跨村或跨鎮(zhèn)街的土地整合難以實現(xiàn)。

2009年廣東省與國土資源部(現(xiàn)為自然資源部)協(xié)作推動“三舊改造”(舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊，簡稱“三舊”)，為集體土地的再開發(fā)提供了政策保障。然而至2016年底改造政策實施7年以來，集體建設(shè)用地改造非常緩慢，僅實施了4宗

為何制度供給并沒有大規(guī)模撬動低效集體用地的改造?

2014年底番禺區(qū)納入三舊改造圖斑的村屬舊廠房用地

土地開發(fā)的制度因素

制度是一個社會的博弈規(guī)則，是人所創(chuàng)造的用以塑造人們相互交往的行為的框架。制度的基本構(gòu)成包括正式的規(guī)則、非正式的約束(行為規(guī)范、慣例和自我限定的行事準則)以及它們的實施特征。

制度具有安全功能和經(jīng)濟功能(規(guī)模經(jīng)濟和外部收益)，一個穩(wěn)定的社會制度主要功用在于減少人們交往中的不確定性，增加個人效用。土地開發(fā)的制度設(shè)計決定了土地開發(fā)的利益關(guān)系，土地利益關(guān)系包括代表城市整體的公共利益和無數(shù)的個體利益。

我國漸進式市場經(jīng)濟改革帶來土地制度的不確定性、農(nóng)村土地城市化過程中呈現(xiàn)的制度不確定性，表現(xiàn)在農(nóng)民土地利益和城市總體利益相互關(guān)系的不明確限定，發(fā)展型地方政府與事實上的土地使用者對土地租金的爭奪，從而帶來土地租值消散，以及中心城區(qū)的密實化和半城市化地區(qū)的土地利用破碎，難以形成最優(yōu)的土地使用。

在珠三角，土地開發(fā)不僅決定于土地產(chǎn)權(quán)制度、土地市場制度和土地使用管制等正式制度，也受宗族文化、農(nóng)民對土地的產(chǎn)權(quán)認知、家族網(wǎng)絡(luò)和人情信用等非正式制度影響國家主導的土地制度安排約束了土地從資源向資產(chǎn)再向資本的轉(zhuǎn)化過程和程度，體現(xiàn)了政府所代表的社會公共利益最大化的目標;而基于農(nóng)民集體社會生產(chǎn)關(guān)系形成的非正式制度的目標卻是延續(xù)村集體福利性社區(qū)經(jīng)濟、實現(xiàn)公平導向的成員共同富裕，而非土地經(jīng)濟效率的最大化。當城市開發(fā)進入到農(nóng)村集體建設(shè)用地的領(lǐng)域，土地開發(fā)的利益沖突就會凸顯。

制度供給與制度失效

制度供給與制度需求相一致，形成資源分配的“帕累托最優(yōu)”稱之為制度均衡，是一種理想狀態(tài)。土地開發(fā)受到外部市場波動、產(chǎn)業(yè)需求偏好等各種因素的影響，制度供需處于長期的制度不均衡狀態(tài)，國家干預可以補救持續(xù)的制度供給不足。

制度是一種稀缺的公共品，正式的制度安排創(chuàng)新的密度和頻率少于社會最優(yōu)。土地開發(fā)制度是社會利益協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)性制度，由政府供給主導。由于政府主體和非政府主體的目標函數(shù)與約束條件的差異，兩大主體對制度安排的成本與收益的預期值不一樣，進而存在政府制度供給與非政府主體制度需求的矛盾。

現(xiàn)實中制度供給與需求的錯配導致制度失效的現(xiàn)象比比皆是，最顯著的是房地產(chǎn)調(diào)控政策的失效，導致房價調(diào)控越調(diào)越高”的怪象。對于城鄉(xiāng)土地沖突矛盾劇烈的經(jīng)濟高速發(fā)展地區(qū)，制度供給對土地開發(fā)控制起著關(guān)鍵作用，已有研究反映珠三角地區(qū)由于制度供給的缺失、時滯與不當，加劇了城中村的違法建設(shè)。

集體建設(shè)用地開發(fā)的制度變遷

1953年合作社運動取消了農(nóng)地私有制，以土地集體所有制取而代之。集體所有制意味著農(nóng)村集體對土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活的所有權(quán)，而不是任何條件下的“所有”。集體土地作為一種生產(chǎn)資料而非經(jīng)濟資產(chǎn)，導致土地轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)的殘缺。

農(nóng)村集體無權(quán)為自身非農(nóng)經(jīng)濟發(fā)展將農(nóng)地轉(zhuǎn)變成為建設(shè)用地，集體土地只能通過“征地”出售給國家轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，而不能出售給任何其他企業(yè)或個人。在宗族文化強大的珠三角地區(qū)，農(nóng)村土地的使用實際上由自然村(村民小組)所掌握，當城市化推動土地非農(nóng)使用，就會形成高度分散自治的土地開發(fā)主體。

1978年國務(wù)院出臺《開展對外加工裝配業(yè)務(wù)試行辦法》，規(guī)定廣東、福建可以實行來料加工試點，同年東莞縣虎門鎮(zhèn)創(chuàng)辦了全國第一家“三來一補”企業(yè)——太平手袋廠，打開了珠三角利用集體土地進行農(nóng)村就地工業(yè)化的序幕。

完善歷史用地手續(xù)和簡化土地確權(quán)

產(chǎn)權(quán)清晰是實施再開發(fā)的必要條件，三舊政策允許發(fā)生在不同時期的“三舊”用地采取按照用地發(fā)生時的法律政策處理(處罰)后完善征收手續(xù)，原業(yè)主以協(xié)議出讓方式取得土地使用權(quán)。完善用地手續(xù)時可按照現(xiàn)狀報批，不再補辦農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)，無需扣減新增建設(shè)用地指標、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標和建設(shè)占用耕地計劃指標，不產(chǎn)生耕地占補平衡問題，不繳交新增建設(shè)用地有償使用費。

集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)國有和協(xié)議出讓

三舊政策允許城市建設(shè)用地規(guī)劃范圍內(nèi)的舊村莊在集體經(jīng)濟組織自愿(2/3成員同意)情況下轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地參與改造。在珠三角通過“征地”方式將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為政府所控的國有土地已越發(fā)困難，在不違反土地管理法的基礎(chǔ)上，通過“集體土地國有化轉(zhuǎn)制”實現(xiàn)土地所有權(quán)轉(zhuǎn)換，從而賦予土地流通權(quán)能，成為“征用”之外實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地一體化管理，顯化農(nóng)村土地價值的創(chuàng)新途徑。

集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)國有后可采取協(xié)議方式補辦出讓手續(xù)出讓給原村集體經(jīng)濟組織自行改造。協(xié)議出讓價格根據(jù)是否與舊村居整體改造而異，僅為規(guī)劃用途市場評估價的20%~40%。“協(xié)議出讓、自行改造”保留了農(nóng)民集體土地的開發(fā)權(quán)，賦予集體土地轉(zhuǎn)變用途和強度的發(fā)展權(quán)。

農(nóng)民集體分享土地增值收益

傳統(tǒng)改造模式下，理論上集體建設(shè)用地通過土地征收入市實現(xiàn)增值，業(yè)權(quán)人只能得到基于土地現(xiàn)狀用途的補償，因城市發(fā)展和規(guī)劃變更帶來的土地增值收益大部分歸政府和開發(fā)商所有。

三舊改造政策擴大了農(nóng)民在城市更新中的收益分配，集體建設(shè)用地的土地出讓純收益的60%專項用于支持“城中村”改造、村莊整治、村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項目建設(shè)。政府獲得的土地出讓收益部分作為“準社會利益”用以補貼實際改造項目。有證合法的集體建設(shè)用地可按毛容積率1.8計算權(quán)益建筑面積，是番禺區(qū)現(xiàn)狀集體舊廠房用地平均容積率的2倍多。

正如前文所述，三舊改造政策為集體建設(shè)用地的再開發(fā)提供了新的契機，但實施進程非常緩慢，原因何在?

宗族傳統(tǒng)文化下的產(chǎn)權(quán)認知局限

在村社宗族小共同體自治觀念下，穩(wěn)定的經(jīng)濟來源是宗族存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，具有宗族傳統(tǒng)與重商精神的宗族集體活動對城中村聚集財富、共同抵御風險和外部壓力起了重要的作用，由于宗族的諸多功能和職責通過集體組織出面承擔、主持，守住土地成為延續(xù)宗族家業(yè)，維系村莊集體的底線。

番禺縣鎮(zhèn)村志(1996)顯示，1987年番禺縣內(nèi)有祠堂的氏族共96姓，其中同姓不同宗的頗多。宗族組織的“氏族束縛”滿足了個體的社會與經(jīng)濟需求，助長了個人的依賴性和惰性，阻礙了集體土地使用的經(jīng)濟最優(yōu)化。

村社非正式社區(qū)經(jīng)濟的制度約束

股份合作經(jīng)濟社得以凝聚的基礎(chǔ)是“守護型經(jīng)營模式”和“弱性內(nèi)部市場保護機制”，股民成員不愿承擔經(jīng)營風險，選擇低價將土地的經(jīng)營權(quán)讓渡給能夠承擔經(jīng)營風險的投資者，通過經(jīng)營出租土地和物業(yè)以獲取穩(wěn)定的租金。

行走在法律和土地制度邊緣的農(nóng)村租賃經(jīng)濟作為一種非正式經(jīng)濟，其租金價格遠低于國有土地，且具有短期尋租特征。番禺集體商業(yè)、工業(yè)物業(yè)的租金分別為20~30元/平方米·月、10~15元/平方米·月，土地租金僅為2~5元/平方米·月，并以3到5年10%上下的遞增比例增值，物業(yè)租期僅3~5年，土地租期長達20~50年。

土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)權(quán)制度的供需不均衡

集體建設(shè)用地一級流轉(zhuǎn)方式包括出讓和出租。由于尚未明確集體建設(shè)用地出讓入市的規(guī)劃條件、土地增值收益調(diào)節(jié)金和稅費征收標準、土地抵押融資辦法、集體建設(shè)用地交易及利用的監(jiān)管機制，以及集體建設(shè)用地地價評估等政策，村集體對流轉(zhuǎn)政策的有效期和穩(wěn)定性持質(zhì)疑態(tài)度，擔心土地流轉(zhuǎn)出讓入市后到期無法收回土地。

集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓權(quán)和發(fā)展權(quán)殘缺導致開發(fā)商無法以土地抵押、融資;民營資本進入舊改只能采用經(jīng)營權(quán)來貸款，無法取得銀行信貸資本和政府的貼息資金。

2010—2015年番禺區(qū)公共財政收支情況

2013年番禺各鎮(zhèn)街財政收入與村級收入占比情況

2014年番禺區(qū)鎮(zhèn)街財政預算收支差

村集體對制度的認知局限和保守經(jīng)營模式，歸根到底是社區(qū)股份合作制經(jīng)濟缺乏正式制度的治理，只能依賴于集體社區(qū)內(nèi)部的“地方性”知識系統(tǒng)和特定的信任關(guān)系結(jié)構(gòu)。

雖然非農(nóng)化村莊在城市化過程中面臨社區(qū)制的解體，但深植于農(nóng)村社會的文化習俗和經(jīng)濟關(guān)系不會立刻消失和被終止;傳統(tǒng)觀念的文化土壤、都市環(huán)境的心理適應(yīng)以及經(jīng)濟利益的內(nèi)在牽引導致都市宗族仍將存續(xù)。農(nóng)民對資產(chǎn)運作的安全、公平訴求仍然存在。

在完善土地制度的同時，政府還需通過更完善的政策供給和有力的財政保障，與村集體重建信任，替代宗族網(wǎng)絡(luò)對集體經(jīng)濟的庇護和穩(wěn)定作用，從而使農(nóng)民放下手中牢牢緊握的土地經(jīng)營權(quán)，交由政府和市場統(tǒng)籌開發(fā)，獲得土地最優(yōu)使用。

當然，本文僅考慮了土地制度轉(zhuǎn)型對集體建設(shè)用地再開發(fā)的作用，然而改造的推動與城市產(chǎn)業(yè)政策、政府治理模式密切相關(guān)。在推動土地制度供給的同時，也需關(guān)注農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)制、失地農(nóng)民的安置發(fā)展等制度供給，這些議題還需進一步研究。

今年起廣州政府對舊村改造的支持空前盛大，很多房企和律所也逐漸轉(zhuǎn)型踏出舊改步伐。此中做舊村改造的企業(yè)里面，或多或少都會遇到問題，項目進度的快慢，就取決于解決這些問題能力，時間就是金錢，如何推動項目，如何將城市更新周期縮短一半。是我們應(yīng)該共同考慮和解決的難題！

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來源：城市規(guī)劃